Queremos compartir con todos los amigos de la comunidad virtual, lo siguiente:

En una sencilla ceremonia que contó con la presencia del Subsecretario del Ministerio de OO.PP. Sr. Juan Eduardo Saldivia, Presidente de Fenapru, Sr. Oscar Beltrán y directores de la misma institución, se da por iniciada la tramitación del anhelado Anteproyecto de Ley para los Servicios Sanitarios Rurales de Chile.

Para la Fenapru y las distintas asociaciones provinciales y regionales que agrupan a los diversos Comités y Cooperativas, esto constituye un hito histórico, se cumple así el primer gran paso que permitirá consolidar la institucionalidad de estos pequeños servicios.

MENSAJE DE S.E. LA SEÑORA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA CON EL QUE INICIA UN PROYECTO DE LEY QUE REGULA LOS SERVICIOS SANITARIOS RURALES.

Santiago, [_____] de [_____] de [_____] MENSAJE Nº /

Honorable (___________):

Tengo el honor de someter a consideración del H. Congreso Nacional, un proyecto de ley que establece el estatuto jurídico de los servicios sanitarios rurales.

Antecedentes.

Hacia 1964 se implementó la primera etapa del Programa de Agua Potable Rural, con créditos del Banco Interamericano del Desarrollo (BID). En esa fecha, solo un 6% de los habitantes de las localidades rurales de Chile contaban con cobertura de agua potable; hoy, ese porcentaje excede al 98%, de tal forma que los casi 1.500 Comités y Cooperativas de APR -con unos 300 mil arranques- abastecen a prácticamente un millón y medio de habitantes de zonas rurales concentradas.

Este desarrollo ha sido el fruto de una eficaz coordinación entre la acción de las organizaciones sociales y la del Estado. En este esfuerzo el Estado ha invertido más de US $ 400 millones, de los cuales US $ 305 millones (74%), corresponden a inversiones materializadas por el Ministerio de Obras Públicas (MOP) entre los años 1994 a 2005; primero, por medio de la Dirección de Planeamiento y, luego, a partir del año 2001, a través del Departamento de Programas Sanitarios de la Dirección de Obras Hidráulicas.

Dicho programa se ha llevado adelante sobre la base de la voluntad política del Gobierno y de los parlamentarios de los distritos rurales, pues no existe ninguna Institución del Estado con competencia exclusiva en materia de Servicios Sanitarios en el sector rural, situación que, entre otras, aborda este proyecto.

Consciente de esta situación, a los pocos meses de iniciado el gobierno de la Presidenta Bachelet, el MOP estableció una mesa técnica y una agenda de trabajo con la Federación Nacional de Agua Potable Rural (FENAPRU), con el objetivo, precisamente, de generar una institucionalidad para el sector.

En el marco de ese proceso, en el mes de noviembre del año 2006, se organizó un seminario, en conjunto entre el MOP y la Comisión de OO.PP. del Senado, con el apoyo técnico del BID, que permitió evidenciar los elevados niveles de consenso entre las organizaciones de APR, los legisladores y el Gobierno respecto de la importancia del sector y su desafíos futuros.

El texto del presente proyecto de Ley se basa en los resultados de más de un año de trabajo de la mesa constituida entre la FENAPRU y el MOP, con la colaboración del Departamento de Cooperativas del Ministerio de Economía y la Superintendencia de Servicios Sanitarios, reflejándose además en él, los aportes de otros órganos de la administración pública que desarrollan programas en el sector, entre los que desatacan MINVU, MINSAL, MIDEPLAN, CONAMA y SUBDERE.

El desarrollo heterogéneo del sector APR.

El éxito y maduración del APR plantea nuevos desafíos a la sustentabilidad del sistema, considerando la actual diversidad de situaciones que coexisten tanto en términos de tamaño, como de capacidad de gestión técnica, administrativa y financiera.

De acuerdo a las cifras de un diagnóstico que, en el año 2004, llevó adelante el Departamento de Programas Sanitarios, 2/3 de estos comités y cooperativas, poseían menos de 250 arranques y, en el otro extremo, solo un 10% posee más de 400 arranques. Por su parte, desde el punto de vista operacional, también coexistían importantes diferencias entre comités y cooperativas. En cuanto a la calidad, un 30% no satisfacía a plenitud los indicadores técnicos. En términos de capacidad de gestión administrativa, un 66% de los servicios no tenían plan anual de inversiones y un 56% no planificaba ni evaluaba su gestión. En el ámbito financiero, si bien un 75% de los servicios cubría sus gastos de operación, mantenimiento y reparaciones menores, tan solo un 22% estaban en condiciones además, de realizar inversiones mayores como ampliaciones de redes, adquisición de equipos de bombeo, instalación de estanques, etc.

En suma, conforme a ese diagnóstico de “competencias para la sustentabilidad” -entendida esta última en su dimensiones de preservación del ecosistema y de garantía del recurso hídrico a las generaciones futuras; de estabilidad y continuidad en el tiempo y de viabilidad económica- sólo un 17% de los servicios de APR serían sustentables y estarían en condiciones de acometer desafíos superiores en términos de calidad de servicio a sus usuarios, fortalecimiento organizacional, capacidad de gestión y administración.

Para que otros puedan desarrollar aún más sus potencialidades, se requerirá -en mayor o menor grado- del apoyo del Estado.

El APR: una contribución a la calidad de vida y un activo social a mantener.

Los principales objetivos establecidos para el programa de APR, a partir del año 2001, han sido: i) dotar de agua potable a la población rural beneficiaria, en condiciones de calidad y cantidad aceptables; ii) disminuir las tasa de mortalidad y morbilidad provocadas por enfermedades de origen hídrico; iii) lograr el mejoramiento de los hábitos y actitudes de la población rural con respecto al agua potable; y iv) promover el desarrollo económico y social de las comunidades atendidas, a través del mejoramiento de las condiciones sanitarias.

La cobertura alcanzada por los programas de APR entre la población rural concentrada, representa una contribución significativa al mejoramiento de la calidad de vida, no solo, un mejoramiento de las condiciones sanitarias, sino que, además de sus expectativas de desarrollo. En efecto, la provisión de agua potable en las localidades rurales posibilita también la conformación de un círculo virtuoso de desarrollo económico y social, pues su disponibilidad posibilita el emprendimiento económico en áreas productivas o de servicios, que a su vez, benefician a la propia población aumentando o diversificando las fuentes de ingreso familiar o su estabilidad.

Los actuales niveles de cobertura del servicio de agua potable en las zonas rurales son el producto de una capacidad de organización que permite que sea la propia comunidad quien, asistida por el Estado, asuma la responsabilidad por la provisión de dicho servicio.

Este carácter comunitario no se puede perder, pues representa un capital social acumulado por décadas, que ha demostrado ser eficaz en la resolución de este problema y, además, de acuerdo a estudios y experiencias internacionales, la participación activa de la comunidad involucrada es un requisito de sustentabilidad en el largo plazo.

El reconocimiento al rol de la Mujer.

En el desarrollo de este acervo de participación comunitaria la mujer ha jugado un rol significativo. Así por ejemplo, a diciembre del 2006, las mujeres representaban el 36% (2.404) del estamento dirigencial a nivel nacional, y, dicha proporción se incrementa hasta un 39% (1.100) cuando se considera su participación entre las personas que trabajan en la operación de los APR. Esta última proporción resulta más significativa en términos de evidenciar una disminución de brechas e inequidades en el ámbito de la tradicional división sexual de roles en el trabajo.

Por su parte, entre los 143 servicios localizados en áreas “periurbanas”, que abastecen a más de medio millón de personas, es relevante resaltar la gran cantidad de mujeres que han asumido roles protagónicos en la dirección de estos sistemas y en donde los porcentajes de participación de mujeres en sus directivas asciende a un 41%, esto es un 5% más que el promedio nacional.

En unas décadas más, cuando otros observen la realidad del sector rural, los sistemas de APR se destaquen por su contribución a elevar la calidad de vida de la población rural, por hacer germinar y fructificar la semilla de la participación comunitaria así como un ejemplo de no discriminación y de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, considerando, además que el programa de Gobierno de la Presidenta de la República establece explícitamente medidas orientadas a que la condición social o de género no sean una barrera que impida o entrabe la participación plena de la mujer en el quehacer democrático de la Nación y que se integre adecuadamente al 50.7 % de la población total de nuestro país que ellas representan.

Los desafíos del sector.

Los nuevos desafíos que deberá enfrentar el APR deben hacerse cargo de la gran heterogeneidad al interior del sector, debiendo encontrar un adecuado balance entre preservar y potenciar aquellos elementos que permiten su desarrollo, con remover los obstáculos que impiden la expansión futura de los sistemas con mayor potencial y la subsistencia de aquellos más precarios.

El diseño de la institucionalidad futura debe, en primer lugar, proteger y preservar el carácter asociativo y participativo de esta forma comunitaria de provisión del servicio, generando formas de reconocimiento y protección preferente de sus derechos.

Un segundo desafío es ampliar el acceso al agua potable hacia aquellos habitantes que viven en localidades rurales desconcentradas y que, según estimaciones actualizadas, alcanzan a unos 400 mil compatriotas. Los costos de llegar a cada uno de esos habitantes con soluciones de agua potable, son significativamente mayores que en el caso de las localidades concentradas, de allí que sea necesario, por una parte, generar los incentivos para que los sistemas de APR de mayor capacidad financiera puedan acceder al financiamiento complementario por parte de los agentes financieros, liberando así recursos públicos para destinarlos al sector desconcentrado, y, por otra parte, mejorar la eficiencia y eficacia de la acción del Sector Público y la capacidad de coordinación de su accionar.

En tercer lugar se encuentra el desarrollo de los servicios de saneamiento rural. Actualmente, algunas localidades rurales organizadas, que tienen resuelto su servicio de abastecimiento de agua potable y cuyo Comité o Cooperativa funciona adecuadamente, han avanzado, por iniciativas municipales y con el apoyo de la SUBDERE, en la disposición de las aguas servidas domésticas. Según estadísticas de los servicios de agua Potable Rural, 105 servicios disponen de soluciones de Alcantarillado de Aguas Servidas, con una población beneficiada de aproximadamente 180.000 habitantes. Para ellos, y otros en el futuro cercano, resolver el problema de la disposición de las aguas servidas representa un desafío que también se deberá abordar.

Dar respuesta a los temas de saneamiento y disposición rural requerirá de un esfuerzo sistemático y mancomunado del Estado y las comunidades rurales, con una visión de largo plazo, tal como el que ha permitido alcanzar coberturas cercanas al 100% de agua potable en localidades rurales concentradas.

Específicamente para el caso del saneamiento rural, dicho programa se deberá basar en un trabajo conjunto con cada comunidad, para escoger soluciones adecuadas a su problemática y medios; debiendo, por tanto contemplar distintas alternativas técnicas y financieras que, sobre la base de objetivos realistas y exigentes, permitan diseñar y poner en aplicación un programa que combine, de manera flexible y creativa, las capacidades de las organizaciones comunitarias y del Estado.

La implementación de esta política, requiere un cuidadoso diseño toda vez que comprometerá volúmenes de recursos significativos, bajo distintas formas de subsidios a la inversión en redes de recolección, casetas sanitarias y soluciones de disposición, individuales o colectivas. Con todo, el presente proyecto de ley, establece un marco flexible, que permite la existencia de soluciones para la disposición de las aguas servidas de carácter individual o colectivos, según sea el caso, y finalmente radica en una sola instancia de la administración pública la responsabilidad por la implementación de la política nacional de servicios sanitarios rurales.

Adicionalmente, se deberá ejecutar una acción fiscalizadora eficaz, de parte de los órganos competentes, en orden a garantizar los niveles de calidad de las aguas residuales que la solución adoptada por la comunidad haya comprometido en cada caso.

Los objetivos que orientan la futura institucionalidad.

Del trabajo conjunto al que se ha hecho referencia, ha sido posible identificar los siguientes objetivos en relación al diseño de la institucionalidad futura: a) fortalecer la capacidad de gestión de las organizaciones comunitarias preservando su carácter participativo; b) incentivar la eficiencia económica y la sustentabilidad financiera del sistema APR, que pasará a ser el sistema de Servicios Sanitarios Rurales, y c) definir con claridad los diversos roles del Estado.

Además, es necesario que se contemple un período de transición que permita la gradual adaptación de las organizaciones comunitarias y los órganos de la administración, a las nuevas condiciones.

Política nacional de servicios sanitarios rurales.

El Título V del anteproyecto, contiene la definición de una Política nacional de prestación de servicios sanitarios en el ámbito rural, que incorpora tanto la provisión y distribución de agua potable, como la posibilidad, en la medida que las circunstancias lo hagan necesario en cada caso particular, para incorporar soluciones de recolección, disposición o tratamiento de las aguas servidas. Dicha política nacional, deberá también considerar a los habitantes del área rural que residan más allá del área de servicio de los operadores de las localidades concentradas.

Esta política para la asistencia técnica y financiera, supervisión y promoción para la organización de los operadores de servicios sanitarios rurales, se funda, por una parte, en el reconocimiento de la función social y el rol integrador de las organizaciones comunitarias de APR y hace justicia al papel que han jugado durante los últimos 40 años; y, por otra parte, que este desarrollo del sector APR ha sido el fruto de una eficaz coordinación entre la acción de las organizaciones sociales y la del Estado.

Por estas razones, forma parte de este cuerpo de Política la creación de un Consejo Consultivo para la orientación de la política de asistencia y promoción de los servicios sanitarios rurales, con la participación de los entes públicos más directamente vinculados con el sector, y con representación de las organizaciones sociales de los servicios sanitarios rurales (9 representantes al Consejo).

La organización propuesta.

Actualmente los comités de APR, que representan un 90% de las organizaciones de agua potable rural, son, institucionalmente, organizaciones vecinales, de carácter funcional. Sin embargo, su naturaleza es además económica, en el sentido que representa una forma de asociación para proveer un servicio de la mayor relevancia. De allí que sea imprescindible dotarlos de una institucionalidad tal que, respetando su carácter asociativo, les provea de instrumentos suficientes para actuar, con plena capacidad, en el ámbito económico. En la institucionalidad chilena la forma de organización de la actividad económica que se funda en el carácter participativo son las Cooperativas. En este sentido, cuando los niveles de exigencia lo hagan recomendable, se incentiva que los Comités se transformen en Cooperativas.

Al mismo tiempo, esta forma de organización debería ser capaz de adaptarse, con flexibilidad, a los requerimientos y necesidades de los distintos segmentos que coexisten al interior de los APR. Estos elementos se recogen en el Título III del anteproyecto que establece dos tipos de Operadores, los “Permisionarios” y las “Licenciatarias”.

Los “Permisionarios”, de naturaleza más simple y flexible, le dan un mayor orden y un marco jurídico a la realidad de muchos Comités actuales, y presumiblemente también, a futuro. Basta con estar organizado como Comité con personalidad Jurídica e inscribirse en el registro que llevará el MOP, para que puedan optar a un permiso que les habilita para operar por plazos de hasta 10 años, renovables.

En cambio, para el segmento de mayor tamaño, con mayor capacidad financiera y de mayor complejidad técnica en las soluciones y, por ende, con mayores niveles de exigencias, las “Licenciatarias”, deberán estar organizadas bajo la forma jurídica de Cooperativas, para lo que se contempla la aplicación de la legislación respectiva, gozarán de exclusividad en sus áreas de servicio por un lapso de hasta 30 años, lo que irá acompañado de la exigencia de un Plan de Inversión.

Estas dos figuras involucran diversas formas de reconocimiento y protección de sus derechos, en tanto estas organizaciones mantengan su carácter participativo y asociativo, y no pierdan de vista su objetivo primordial.

Es así como, por ejemplo, en caso de una Licenciataria que, por modificaciones de los planes reguladores, quedara con parte o toda su área de servicio incorporada en el área urbana, podrá seguir prestando el servicio, adaptando gradualmente sus niveles de exigencia a los de las áreas urbanas, para lo cual deberá modificar su Plan de Inversión.

El modelo organizacional además permite la agrupación de los actuales APR en organizaciones de mayor escala, así como también que éstas aborden la prestación de servicios “transversales” aprovechando escalas de operación, de administración, de gestión comercial, de asistencia técnica, etc…